Paola Pastore y Diego Silva Balerio.
El presente informe realiza una presentación interactiva sobre la situación de niños, niñas y adolescentes en el sistema de protección especial del Uruguay. Refiere al capítulo “Encerrando no se Cuida” , del Informe del Observatorio de Derechos de Infancia y Adolescencia del Uruguay (ODNAU)” (2018)[1].
En el país, a julio de 2018 un total de 5.034 niñas, niñas o adolescentes se encontraban en el sistema de protección especial bajo alguna de las modalidades de cuidados existentes. De acuerdo a estimaciones realizadas con fuentes de datos secundarios dicha cifra estaría indicando que cerca 6 de cada 1000 niñas, niños y adolescentes en el Uruguay, se encontraban – a la fecha- bajo alguna modalidad de protección especial (567 c/100 mil).
El siguiente tablero pone de relieve el número y tasas cada 100 mil niños, niñas y adolescentes en el sistema de protección especial para julio de 2015 y julio de 2018 por grupos de edades.
Fuente: elaboración propia en base a datos SIPI-INAU
Según se puede visualizar en los gráficos interactivos anteriores, el número de NNA, así como las tasas correspondientes de protección aumentan para todos los grupos de edades excepto para el grupo de 4 y 5 años donde se observa un leve descenso. El mayor incremento en el período se produce para el grupo de 6 a 12 años, y tanto para julio de 2015 como para julio de 2018, el grupo de adolescentes de 13 a 17 años son los que concentran las mayores tasas de internación por protección.
Por su parte, a julio de 2018 existían un total de 154 centros residenciales de protección especial: 85 centros son de gestión estatal y 69 en convenios con organizaciones de la sociedad civil. Las tasas según modalidad de atención dan cuenta el uso de los espacios residenciales como principal respuesta de protección.
A julio de 2018, de cada 10 niños, niñas o adolescentes en el sistema de protección especial, 6 se encontraban en la modalidad de cuidados residenciales (3428)
El siguiente tablero permite visualizar para julio de 2015 y julio de 2018 el número y tasas de niños, niñas y adolescentes en el sistema especial de protección según modalidad de atención.
Fuente: elaboración propia en base a datos SIPI-INAU
Paralelamente, y según se da cuenta en el siguiente tablero interactiva, edad es una variable muy importante en el tránsito por el sistema de protección. Si bien, y a julio de 2018, la tasa global se sitúa en 567 c/100 mil NNA, su distribución según grupo de edades y sexo muestra una alta variación. En este escenario, es que las adolescentes mujeres de 13 a 17 años registran la mayor tasa de internación en la modalidad de cuidados residenciales (794 c/100 mil NNA)
Fuente: elaboración propia en base a datos SIPI-INAU
El siguiente tablero presenta dos mapas. El primero a la izquierda, da cuenta de la distribución de la población según modalidad de atención por departamento del país. El segundo a la derecha, permite visualizar al interior de cada uno de los departamentos el porcentaje de NNA en modalidad de cuidados residenciales y familiares. Aquellos departamentos más “oscuros” son los que muestran una mayor prevalencia de NNA en la modalidad de cuidados residenciales.
Fuente: elaboración propia en base a datos SIPI-INAU
Por su parte, y en relación a las causas de ingreso, “aparecen los motivos que justifican la intervención institucional, algunas categorías son bastante difusas como <Protección> que le corresponde a 3589 (71%) niñas, niños y adolescentes, <Problemas vinculados a la familia> explica el ingreso de 935 (18%) niños. Los motivos que a priori podrían justificar la separación como las <situaciones de violencia> sólo es señalada como motivo de ingreso de 166 (3%) niños. Por último, motivos que claramente no podrían ser una causal de ingreso por estar expresamente prohibido por el artículo 12 del CNA como <carencia de vivienda o ingresos> les corresponden a 58 niños” (ODNAU: 2018)
En relación los motivos de permanencia, y según consta en el capítulo VI del Informe 2018 del ODNAU – “Encerrando no se cuida”- “la situación de niños, niñas y adolescentes sin motivo de permanencia ha mejorado significativamente pasando de un 10% en 2015 al 4% en 2018” (ODNAU: 2018) No obstante ello “continúa siendo alarmante la cantidad de niños, niñas y adolescentes que se encuentran en protección y no se establece con claridad cuál es el motivo que justifica su permanencia” (ODNAU: 2018).
El siguiente tablero expone la situación de niños, niñas y adolescentes sin motivo de permanencia por sexo y grupo de edades para julio de 2015 y julio de 2018.
Fuente: elaboración propia en base a datos SIPI-INAU
Puede observarse que son los adolescentes los que se encuentran mayormente afectados por dicha situación “lo que significa que supermanencia en el sistema de protección no encuentra justificación alguna” (ODNAU: 2018)
Tiempo de permanencia.
Según se detalla en el informe, “la temporalidad es una de las variables más relevantes, ya que existen restricciones legales al tiempo de internación para los niños establecidos por la Ley 18.590 (2), por los principios de excepcionalidad y brevedad de la CDN, y por los daños que provoca la internación por tiempos prolongados en instituciones” (ODNAU: 2018).
Fuente: elaboración propia en base a datos SIPI-INAU
Paralelamente y relación al tiempo de permanencia, haciendo foco en los Cuidados residenciales se constata que los centros residenciales “hogares” en convenio son los que concentran la mayor cantidad de casos con más de 730 días de internación.
Fuente: elaboración propia en base a datos SIPI-INAU
Finalmente, y en relación a acceso a educación, los autores señalan que “los datos de educación que nos proporcionó el SIPI generan preocupación ya que no se cuenta con información educativa de porcentajes importantes de los niños, niñas y adolescentes que estan bajo responsabilidad institucional.
En 2015, sobre el 62%, 2823 niños y adolescentes, no se contaba con dato sobre del nivel educativo alcanzado.
En 2018, si bien se reduce en forma significativa la cantidad de niños y adolescentes sobre los que no se tienen datos acerca del nivel educativo, reduciéndose al 21%, se trata de 1052 niñas, niños y adolescentes sobre los que se carece de información relevante sobre el nivel educativo alcanzado.
En relación a la asistencia a centros educativos la situación es alarmante: el derecho a la educación y en especial a la educación formal parece estar amenazado en el interior del sistema de protección. En 2015 el SIPI registra que 1327 de los niños, niñas y adolescentes de entre 4 y 17 años no tenían asistencia escolar, 1 de cada 3 no registran asistencia escolar.
En 2018, el 28%, un total de 1280 de los niños, niñas y adolescentes de entre 4 y 17 años en protección no registran asistencia escolar
La mayor concentración se encuentra en adolescentes, 13 a 17 años, en 2015 el 45% de los adolescentes en protección no registraban curso en dicho año, la situación mejora y se reduce el porcentaje de adolescentes sin asistencia escolar logrando una mayor cobertura, en 2018 el porcentaje de adolescentes sin asistencia es de 39%. (ODNAU:2018).
[1] Enfoque de derechos, mandatos normativos para orientar las políticas públicas en materia de protección a las infancias.
Los autores señalan que:
El derecho a vivir en un medio familiar, se encuentra plasmado en los artículos 9, 18.2, 20, 27 de la Convención de los Derechos del Niño, ratificada por Uruguay en 1990; y el artículo 12, 14 y 15 del Código de la Niñez y la Adolescencia de 2004.
La Convención de los Derechos del Niño establece un conjunto de mandatos en relación a la vida familiar, estableciendo una relación y unos equilibrios entre las niñas, niños y adolescentes, las familias, la comunidad y el estado. La corresponsabilidad es un principio clave para organizar las políticas de protección especial a la infancia donde familia-comunidad-estado conforman una plataforma para caso por caso construir las mejores respuestas posibles a la situación de cada niña, niño y adolescente.
Artículo 9.1. Los Estados Partes velarán por que el niño no sea separado de sus padres contra la voluntad de éstos, excepto cuando, a reserva de revisión judicial, las autoridades competentes determinen, de conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que tal separación es necesaria en el interés superior del niño. Tal determinación puede ser necesaria en casos particulares, por ejemplo, en los casos en que el niño sea objeto de maltrato o descuido por parte de sus padres o cuando éstos viven separados y debe adoptarse una decisión acerca del lugar de residencia del niño. 2. En cualquier procedimiento entablado de conformidad con el párrafo 1 del presente artículo, se ofrecerá a todas las partes interesadas la oportunidad de participar en él y de dar a conocer sus opiniones. 4 3. Los Estados Partes respetarán el derecho del niño que esté separado de uno o de ambos padres a mantener relaciones personales y contacto directo con ambos padres de modo regular, salvo si ello es contrario al interés superior del niño. 4. Cuando esa separación sea resultado de una medida adoptada por un Estado Parte, como la detención, el encarcelamiento, el exilio, la deportación o la muerte (incluido el fallecimiento debido a cualquier causa mientras la persona esté bajo la custodia del Estado) de uno de los padres del niño, o de ambos, o del niño, el Estado Parte proporcionará, cuando se le pida, a los padres, al niño o, si procede, a otro familiar, información básica acerca del paradero del familiar o familiares ausentes, a no ser que ello resultase perjudicial para el bienestar del niño. Los Estados Partes se cerciorarán, además, de que la presentación de tal petición no entrañe por sí misma consecuencias desfavorables para la persona o personas interesadas
Artículo 18.2. A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente Convención, los Estados Partes prestarán la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza del niño y velarán por la creación de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los niños.
Artículo 20. 1. Los niños temporal o permanentemente privados de su medio familiar, o cuyo superior interés exija que no permanezcan en ese medio, tendrán derecho a la protección y asistencia especiales del Estado. 2. Los Estados Partes garantizarán, de conformidad con sus leyes nacionales, otros tipos de cuidado para esos niños. 3. Entre esos cuidados figurarán, entre otras cosas, la colocación en hogares de guarda, la kafala del derecho islámico, la adopción o de ser necesario, la colocación en instituciones adecuadas de protección de menores. Al considerar las soluciones, se prestará particular atención a la conveniencia de que haya continuidad en la educación del niño y a su origen étnico, religioso, cultural y lingüístico.
Artículo 27. 1. Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social. 2. A los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño. 3. Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables
por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda. 4. Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para asegurar el pago de la pensión alimenticia por parte de los padres u otras personas que tengan la responsabilidad
financiera por el niño, tanto si viven en el Estado Parte como si viven en el extranjero. En particular, cuando la persona que tenga la responsabilidad financiera por el niño resida en un Estado diferente de aquel en que resida el niño, los Estados Partes promoverán la adhesión a los convenios internacionales o la concertación de dichos convenios, así como la concertación de cualesquiera otros arreglos apropiados.
En 2004 el Código de la Niñez y la Adolescencia realiza la adecuación de la antigua legislación nacional a la CDN. Se reafirma que el ámbito familiar es el más adecuado, marcando la excepcionalidad y transitoriedad como principios organizadores de la protección especial.
Artículo 12: (Derecho al disfrute de sus padres y familia). La vida familiar es el ámbito adecuado para el mejor logro de la protección integral. Todo niño y adolescente tiene derecho a vivir y a crecer junto a su familia y a no ser separado de ella por razones económicas. Sólo puede ser separado de su familia cuando, en su interés superior y en el curso de un debido proceso, las autoridades determinen otra relación personal sustitutiva. En los casos en que sobrevengan circunstancias especiales que determinen la separación del núcleo familiar, se respetará su derecho a mantener vínculos afectivos y contacto directo con uno o ambos padres, salvo si es contrario a su interés superior. Si el niño o adolescente carece de familia, tiene derecho a crecer en el seno de otra familia o grupo de crianza, la que será seleccionada atendiendo a su bienestar. Sólo en defecto de esta alternativa, se considerará el ingreso a un establecimiento público o privado. Se procurará que su estancia en el mismo sea transitoria.
En ellos también encontramos los artículos referidos a la protección especial atribuida al Estado en situaciones de vulnerabilidad de Derechos establecida en los artículos 14 y 15 del CNA, en la cual se consignan los criterios que deben regir ante la separación o privación de los cuidados familiares ellos son: principios de necesidad, excepcionalidad y transitoriedad.
Artículo 14. (Principio general). El Estado protegerá los derechos de todos los niños y adolescentes sujetos a su jurisdicción, independientemente del origen étnico, nacional o social, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, la posición económica, los impedimentos psíquicos o físicos, el nacimiento o cualquier otra condición del niño o de sus representantes legales. El Estado pondrá el máximo empeño en garantizar el reconocimiento del principio de que ambos padres o sus representantes legales, cuya preocupación fundamental será el interés superior del niño, tienen obligaciones y derechos comunes en lo que respecta a su crianza y desarrollo. El Estado asegurará la aplicación de toda norma que dé efectividad a esos derechos.
Artículo 15. (Protección especial). El Estado tiene la obligación de proteger especialmente a los niños y adolescentes respecto a toda forma de: A) Abandono, abuso sexual o explotación de la prostitución. B) Trato discriminatorio, hostigamiento, segregación o exclusión en los lugares de estudio, esparcimiento o trabajo. C) Explotación económica o cualquier tipo de trabajo nocivo para su salud, educación o para su desarrollo físico, espiritual o moral. D) Tratos crueles, inhumanos o degradantes. E) Estímulo al consumo de tabaco, alcohol, inhalantes y drogas. F)
Situaciones que pongan en riesgo su vida o inciten a la violencia, como el uso y el comercio de armas. G) Situaciones que pongan en peligro su seguridad, como detenciones y traslados ilegítimos. H) Situaciones que pongan en peligro su identidad, como adopciones ilegítimas y ventas. I) Incumplimiento de los progenitores o responsables de alimentarlos, cuidar su salud y velar por su educación.
Para la aplicación de las medidas de protección especial ante situaciones de vulneración de derechos como las descriptas por el artículo 15 del CNA también rigen los principios de excepcionalidad y transitoriedad de la internación. La cultura institucional y social centrada en el encierro protector (Silva Balerio – Domínguez, 2017) ha obturado la construcción creativa de otras formas de cuidado y protección de derechos, promoviendo la internación como principal medida de protección, sin reparar en los procesos de revictimización a los que quedan expuestos niños, niñas y adolescentes. Niños, niñas y adolescentes son titulares de todos los Derechos Humanos con un plus de protección, por su condición de personas en etapas de crecimiento. El Código de Niñez y Adolescencia de 2004, aunque con muchas mejoras posibles, contribuye en el camino de superación de viejas concepciones, propone desarticular la ecuación niño=incapaz e impone la concepción de niño como sujeto de derechos con características propias. Cuestiona y reajusta la patria potestad pasando de la patria potestad como dominio y poder de los padres (sobre los niños) a concebirla como una guía para la protección. Así también busca remover la noción en la cual la Tutela Estatal sustituye a los padres y a la familia buscando ubicar al Estado como garante de derechos, entre ellos el de vivir en contextos familiares, esto supone superar la triada abandono-contención-sanción y la implementación de políticas sociales para que las familias puedan ejercer su rol en la protección y promoción de la infancia.
En las últimas décadas Uruguay ha enfatiza el trabajo de revisión de los dispositivos de institucionalización que privilegian el encierro y la internación como medidas de protección de derechos. El proceso de cambio de paradigma, lento y aún incompleto, con algunos avances a nivel discursivo, pero de menor impacto en las prácticas ha generado un divorcio entre los discursos y las prácticas. A nivel discursivo se observa una retórica asentada en el paradigma de la protección integral donde la consigna es promover y respetar derechos, mientras que en el ejercicio desmedido de la internación como medida de protección se invisibiliza el derecho a vivir en familia. Por su lado, las prácticas, se desarrollan conformes a los enunciados de la doctrina de la situación irregular consolidadas en el código de la niñez de 1934. Lamentablemente siguen vigentes prácticas tutelares que desprecian a la familia y encierran a los niños, niñas y adolescentes.
Aún no se han traducido los mandatos normativos en prácticas institucionales y políticas públicas, seguimos invirtiendo muchos millones de dólares al año para sostener a miles de niños en instituciones, lo que resulta más funcional a mundo adulto que “cuida” que a los derechos de niños y familias pobres que pueblan el sistema de protección especial.
[2] El artículo 3 de la ley 18.590 sustituye el artículo 134 de CNA y establece:
ARTÍCULO 134. (Inserción de niños, niñas y adolescentes en hogares adecuados para su desarrollo). El Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) deberá proveer a los niños, niñas o adolescentes hogares adecuados a su desarrollo, sea dentro de su familia -nuclear o ampliada- o en otros hogares familiares de acogida o familias con fines de adopción, seleccionadas por el equipo técnico especializado del INAU cuando estén dadas las condiciones para su adoptabilidad (artículo 133.2).
Bajo la responsabilidad del Juez, previo asesoramiento del INAU, los niños y niñas de hasta dos años de edad, no podrán permanecer en establecimientos de internación institucional por más de cuarenta y cinco días, salvo que se encontrar en residiendo en los mismos con alguno de sus progenitores o que motivos de salud hagan aconsejable su permanencia en centros debidamente equipados. Asimismo, tratándose de niños o niñas mayores de dos años y de hasta siete años de edad, el plazo máximo de permanencia en establecimientos de internación institucional será de noventa días, resultando aplicables las mismas responsabilidades y excepciones previstas en el inciso anterior.